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Núñez y la constitución de 1886: triunfo y fracaso de un reformador
 

Esta conferencia ha sido anunciada con el título de "El pensamiento de Núñez y la Constitución". Habiendo sido invitado tarde y, como se dice en el lenguaje deportivo, como "emergente", ante la ausencia de algún conferencista mejor conocedor de la obra teórica de Núñez, no hubo tiempo de modificar el título. Porque resultaría demasiado difícil mostrar relaciones estrechas entre el texto constitucional de 1886 y el pensamiento de Núñez, quien tuvo el papel fundamental de crear las condiciones, de impulsar el movimiento político que llevó a la reforma constitucional, pero poco participó en la redacción, en el diseño concreto de la nueva carta. Es evidente que en los diez años anteriores, Núñez adquirió conciencia creciente de que era necesario reformar las instituciones rionegrinas, de que la Constitución de 1863 necesitaba serias medidas complementarias o una drástica modificación para poder estar de acuerdo con las condiciones del país, con su constitución real y tradicional, como lo señaló en 1881[1]. En este proceso, identificó algunos de los puntos centrales del arreglo constitucional de 1863 que resultaban ya inadecuados, y contribuyó a formular las ideas matrices de la reforma constitucional. No eran estas ideas importantes contribuciones al pensamiento constitucional, esforzadas creaciones filosóficas: eran lugares comunes sobre los que estaba de acuerdo buena parte del país, incluso algunos de los radicales que tesoneramente se opusieron a ellas. Núñez consideraba ante todo que era necesario disminuir el grado de federalismo existente, para eliminar la multiplicidad de legislaciones penales y civiles, y para establecer un mecanismo que reconociera la solidaridad nacional del orden público. Hasta 1885 nada indica en su pensamiento que piense en algo diferente a un federalismo moderado, y son frecuentes sus elogios a la constitución federal de los Estados Unidos, que no reconoce la soberanía estatal y permite el mantenimiento del orden público nacional. Pero en este aspecto, las propuestas concretas de Núñez son ante todo: 

1) La expedición de una ley de orden público, como la que se adoptó en 1880, y que en su opinión permitía superar una de las mayores debilidades de la Constitución de 1863.

2) El desarrollo de una política hacia la iglesia que parta del hecho "sociológico" de que los católicos constituyen la mayoría del país.

3) La búsqueda de mecanismos que garanticen la pureza y la libertad del sufragio. Para lograr este último objetivo, el grupo independiente propuso en 1882 una ley que debilitaba al ejecutivo más de lo que ya lo estaba: la constitución civil de las fuerzas armadas, que quedarían sometidas al parlamento. El mismo Núñez sugirió en varias ocasiones que se diera a la Corte Suprema el poder de revisar los actos de las autoridades de los estados federales, lo que podía haber instaurado alguna forma de control sobre las violaciones de los derechos electorales que aquellas cometían.

 Es probable que el ejercicio del poder entre 1882 y 1884 agudizara su conciencia de las debilidades de la función presidencial. Sin embargo, sus artículos de la época o de los años que siguieron apenas subrayan de modo ocasional la debilidad del ejecutivo como causa importante del desorden generado por la constitución vigente. Parece creer Núñez, más bien, que el problema estriba en la coherencia entre el ejecutivo y el Congreso, y que lo urgente era evitar los conflictos entre estos dos órganos. Lo que escribe sobre este tema en 18821883 va en el sentido de recomendar que se deje bien clara la subordinación del presidente al parlamento, fórmula que le parece conveniente incluso en los regímenes monárquicos. 

Por eso resultan tan paradójicas y en cierto sentido tan trágicas las consecuencias de la acción de Núñez: su esfuerzo entre 1876 y 1885 estuvo destinado a evitar que se proscribiera al partido conservador, a mostrar que esta proscripción era la causa de la desorganización del liberalismo y de su postración, y a mostrar que justamente la destrucción o inutilización del adversario era la política más nefasta para una organización política. Por ello, ante todo, al encontrar en el manejo electoral el peor de los vicios y la más vigorosa de las injusticias, reclamó contra el exclusivismo electoral del viejo partido liberal. Y sin embargo, el régimen que surgió del 86 fue aún más exclusivista que el del radicalismo: el viejo partido liberal no tuvo ningún representante en la Constitución de 1886, casi como si ésta hubiera sido convocada por un radical y no por quien venía predicado justamente la superación de las prácticas excluyentes, y los congresos de 1886 a 1904 fueron aún más homogéneos que los radicales: un liberal elegido y aceptado en 1892 para la cámara, otro en 1896, tres en 1903. 

¿No habría sido irónico aplicar las frases siguientes, escritas en 1882 a lo que ocurría, por ejemplo, 10 ó 15 años después, y pensar que en vez de hablar de los conservadores, hablaba de los radicales?:  

su anonadamiento, como entidad política, activa, proviene de que se le ha arrebatado irreflexivamente el derecho de sufragio; porque teniéndose en cuenta su número, no puede de otro modo explicarse el que aparezca con una representación tan insignificante en el Congreso, en las Asambleas Legislativas de los Estados y en la municipalidades.

Las instituciones patrias han dejado, por tanto, de funcionar debidamente, porque esas instituciones son, en su letra, republicanas y liberales, es decir, hechas para todos los colombianos, y no para una simple fracción de éstos. El gobierno monopolizado se llama monárquico o aristocrático..."[2] 

Con lo anterior, quiero subrayar una idea central que trataré de desarrollar en algún detalle en esta exposición: Núñez partió de una conciencia clara de las limitaciones de la Constitución de 1863, y de la necesidad de ajustarla a la realidad nacional. Pero hasta 1885 mantuvo abiertas las opciones y no tuvo un proyecto de reforma constitucional claro o bien definido. Sabía cuáles eran los puntos centrales que debían resolverse, pero estaba abierto a que esto se hiciera por leyes complementarias a la Constitución de 1863, por reformas a ella o, a partir de 1883, por una modificación radical de aquélla. Fue sobre todo la evolución de la coyuntura política, la marcha concreta de las relaciones con el radicalismo, con los conservadores y con el grupo independiente, la historia aparentemente menuda de los conflictos y las tensiones, lo que poco a poco creó una situación en la que Núñez tuvo que escoger entre no hacer nada o aceptar un cambio radical de la constitución. Por eso me detendré en esa historia menuda, en ese relato de cómo se creó el clima de temor e intransigencia que llevó a la Constitución de 1886[3]

En el proceso de redacción de esta constitución, Núñez se mantuvo atento a que quedaran definidos con claridad los puntos que en su opinión debían garantizar la paz y el orden. Pero después de la revuelta de 1885, Núñez había perdido toda confianza en las instituciones liberales, defendidas sincera y lealmente hasta pocos meses antes, y se resignó a buscar la paz por caminos que hasta entonces había considerado inaceptables: el autoritarismo y la capacidad represiva de un ejecutivo fuerte. En el debate político colombiano se ha discutido mucho si Núñez fue un traidor porque se entregó o no a los conservadores. Para mí es evidente que en 1885 y 1886 se entregó al pensamiento conservador, pero no como un traidor, sino como un decepcionado y un convencido. La revuelta radical de 1885 acabó colocándolo en una situación muy comprometida, en la que el apoyo del liberalismo en cualquiera de sus vertientes era fuente de riesgo e incertidumbre. En los dos años siguientes, Núñez vio, como había visto en 1881 y en otras ocasiones, cómo la mayoría de los independientes no estaban dispuestos a aceptar de lleno una evolución política que pudiera abrir el camino para la toma del poder por los conservadores y que condujera a destruir hasta las más débiles semillas de federalismo. Los grandes barones del partido independiente, como Daniel Aldana, Solón Wilches o Elíseo Payan, que tenían una larga experiencia de arreglos y componendas con los conservadores, parecían más dispuestos a un proceso político que diera peso y poder a éstos. Y, sin embargo, el clima de desconfianza era tan fuerte que todos ellos tuvieron que ser excluidos del grupo de los vencedores, y para 1887 el llamado partido independiente había desaparecido casi por completo. Aunque el régimen se hacía a nombre de un supuesto partido nacional, que englobaba antiguos conservadores e independientes, de él no hicieron parte sino unos pocos liberales, casi todos muy jóvenes y surgidos en buena parte a causa del apoyo del mismo Núñez, como Felipe Ángulo o Carlos Calderón, o segundones eficientes y fíeles a toda prueba, como Luis Carlos Rico y Antonio Roldan. Es más: desde muy pronto, Núñez abandonó todo intento de sostener a los independientes, y prefirió recomendar y buscar su rápida eliminación: veía en ellos especialmente, el riesgo de que sus restos de fidelidad al viejo liberalismo los llevaran a abrir las puertas al odiado radicalismo. Así ocurrió con Elíseo Payan, destituido por tratar de restablecer la libertad de prensa y de decretar una amnistía. El enemigo principal de estas medidas fue el Ministro de Guerra, Felipe Ángulo, antiguo independiente; posesionado Núñez, procedió a reducir la participación del grupo independiente a dos de siete ministros, y éstos eran el mismo Ángulo y Jesús Casas Rojas, ya muy conservatizados, y a dictar la llamada ley de los Caballos, que redactó personalmente sobre un borrador de Ángulo. Casi siempre, en estos procesos de reordenamiento político, resulta más digno de desconfianza el copartidario disidente que el enemigo abierto o el antiguo rival. Para Núñez los conservadores no constituían ninguna incógnita, no ofrecían ninguna incertidumbre: no habría sido lógico que a partir de 1886 trataran de destruir un ordenamiento que los favorecía. Pero los independientes habían llegado al poder en medio de las suspicacias de que entregarían el poder a los conservadores, y negando que esto pudiera ocurrir; la marcha de los acontecimientos podía colocarlos contra sus ideas políticas más profundas y contra sus lealtades como liberales. Esto generaba una actitud en  muchos casos vacilante, y ante ella Núñez prefirió sacrificar a sus amigos, sobre todo cada vez que pareció que estaban a punto de entenderse con los radicales: allí estaba el verdadero peligro de una restauración, y por eso Núñez, políticamente sagaz, no quiso correrlo, y decidió aceptar una profunda conservatización del país. Como lo han señalado muchos historiadores, Núñez apoyó el proyecto constitucional de Caro, y no sólo lo apoyó sino que consideró que no había destruido todos los riesgos de anarquía: el mantenimiento de departamentos que conservaban el tamaño y los linderos de los antiguos estados perpetuaba en su opinión el germen del federalismo. Ya el 5 de agosto de 1886, en su artículo "La nueva era y la crisis metálica", dejaba rondar la idea de que la constitución que había sido aprobada tenía "algo desvirtuado su plan primitivo".[4] 

Más aún: en los años siguientes, los desacuerdos que podemos encontrar entre Núñez y los encargados del poder ejecutivo, como Holguín o Caro, no son porque Núñez quiera defender a sus amigos independientes, o porque proteste por la persecución a la prensa o los destierros: es porque considera que el ejecutivo es blando. En julio de 1890, por ejemplo, insiste en que debe darse a las autoridades regionales la capacidad de confinar y de reprimir la prensa, contra la opinión más moderada de don Carlos Holguín, cuyo conservatismo —a diferencia del de M. A. Caro, siempre tentado a nuevas formulaciones— nunca estuvo en duda. 

Caracterizar de traidor a Núñez refleja un moralismo que no tiene cabida en el análisis histórico: fue un dirigente político enfrentado a una compleja situación, con una gran capacidad de maniobra y de supervivencia a situaciones adversas. En ese proceso de lucha se agotaron sus cartas moderadas, sus intentos de lograr unos pocos objetivos claros con el apoyo de los liberales. Se mantuvo fiel a esos objetivos, aunque para ello tuvo que aceptar lograrlos con el apoyo conservador, entregándoles el poder, y permitiendo que definieran y diseñaran las nuevas instituciones. Aceptar que se obtuviera el orden a la manera conservadora, aunque no fuera lo que él hubiera preferido uno o dos años antes, no era muy difícil para un político que siempre miró las cosas con espíritu pragmático y sin apego a formulaciones teóricas muy rígidas. 

Ya en 1882 lo había presentido: "Pensamos seriamente que si llega un día (si es que no ha llegado) en que el pueblo de Colombia se persuada de que las instituciones que le ha dado el partido liberal no son propias para asegurarle los beneficios prometidos; ese día abrirá camino a una poderosa reacción, que ningún esfuerzo ni artificio podrá contrarrestar con propicio éxito. Y entonces será el crujir de dientes"[5]. Núñez, en 1885, vio que nada podría detener esa reacción contra el liberalismo y las instituciones de 1863, y dada su preocupación por el logro de un sistema político que garantizara la paz y estuviera de acuerdo con las fuerzas reales del país, escogió el realismo político y prefirió hacer la reforma de todos modos, aunque llegara la época del crujir de dientes. 

Sin embargo, puede seguirse en la copiosa producción de Núñez la marcha de su pensamiento general sobre los problemas constitucionales. Y puede verse cómo, más que una concepción filosófica coherente, su pensamiento responde a las situaciones cambiantes de la vida política. Por ello, creo conveniente hacer un breve recuento de la historia de las luchas por las reformas constitucionales, entreveradas con la lucha por la consolidación del grupo independiente. 

Núñez, desde sus primeras actividades políticas, tuvo una actitud tibia hacia el federalismo. En 1853 consideró que la independencia dada a provincias y municipios por la constitución vigente desde 1843 era suficiente, y que el federalismo, si elevaba las provincias al rango de nacionales, abriría el camino a la anarquía. En su opinión, lo conveniente era dar a cada región suficiente autonomía para legislar sobre sus propios asuntos, crear y disponer de sus ingresos, sin que ninguna entidad superior pudiera anular o suspender sus normas con el pretexto de que ellas fueran "perjudiciales a los propios interesados". En este aspecto probablemente su pensamiento varió muy poco: hasta 1885 defiende siempre una amplia autonomía regional, una especie de federalismo sin soberanía de los estados. Incluso sus afirmaciones más radicales en defensa del federalismo, como las de 1855 y 1875, se mantienen dentro de esta posición. 

Mientras estuvo en el exterior, algunos de sus artículos aludieron al tema del centralismo y el federalismo, aunque en forma algo casual, y sobre todo con relación a los Estados Unidos. Encuentra aceptable el federalismo de los Estados Unidos, tal como fue definido en la Constitución de 1789; encuentra por lo tanto inaceptables las teorías de nulificación propugnadas por los demócratas sureños. Esto ayuda aún más a definir el enfoque de Núñez: el federalismo, si con ello se quiere entender la más amplia autonomía administrativa, puede ser un sistema aceptable, pero si implica la concesión del carácter de soberanos a los Estados, es inconveniente. Más adelante veremos cómo esta idea se va configurando y adquiriendo perfiles más concretos. Durante los mismos años, la actitud de Núñez hacia otro de los problemas centrales del arreglo institucional colombiano se ve más moderada que la de la mayoría de sus copartidarios. Me refiero a la actitud hacia la religión. En efecto, Núñez subraya en dos o tres de sus artículos el papel que tiene la religión como consolidadora del orden social, y encuentra que es precisamente muy importante en regímenes políticos débiles como el federalismo. Así en 1864, desde Nueva York, escribió: 

"En otra ocasión dije a ustedes que el elemento conservador era el que tenía en pie a este país, el que lo salvaría de su presente crisis... En todas las sociedades políticas, así como en todas las demás cosas del mundo, un elemento conservador es indispensable como principio de existencia y de progreso.

El elemento conservador en este país ha sido el principio de la unidad nacional, contrapuesto afortunada y previsivamente desde los primeros años posteriores a la Independencia, a la doctrina disolvente de la soberanía absoluta de Los Estados"[6] 

Como se ve, para Núñez un régimen federal como e! de los Estados Unidos no se contrapone a la unidad nacional, como podría creerse superficialmente: lo que es disolvente es el federalismo basado en la soberanía absoluta de los estados. 

Al regresar de Europa, en 1875, Núñez viene como candidato presidencial del grupo independiente, enfrentado a los radicales. No son en este momento, claras sus posiciones políticas o ideológicas. En la manifestación del 20 de julio, declara su fidelidad al federalismo, con fervoroso entusiasmo: 

"Recordad que en todas nuestras principales crisis políticas posteriores al 20 de julio, los instintos federales han reaparecido vigorosos, como equivalentes a instintos de conservación.

El espíritu de dominación que se apodera de vez en cuando y a pesar suyo, del alma de los gobiernos... ese espíritu intentará acaso, más tarde o más temprano, llevarnos nuevamente por caminos tortuosos al centralismo, pero estad bien persuadidos de que la opinión del país desbaratará con su invencible espada de luz esos imprudentes propósitos"[7]

No es, pues, el partido independiente o nuñista un abanderado de la república centralizada. Lo que parece encamar Núñez, más que un proyecto concreto de reforma del sistema político, es la esperanza de su aplicación sincera y honesta, frente a la deformación que habían recibido los principios liberales durante los últimos gobiernos radicales. Recuérdese que el descontento liberal por las prácticas llamadas sapistas había encontrado una primera manifestación ambigua en el apoyo de muchos desafectos a la candidatura disidente de Tomás Cipriano de Mosquera en 1869, y luego en el respaldo a la de Julián Trujillo, un mosquerista caucano, en 1873. Esta elección, en la que resultó triunfador Santiago Pérez, fue ganada por los radicales con un uso muy grande de los métodos de fraude, coacción y parcialidad judicial que se atribuían al sapo Gómez. Al rechazo de estos sistemas se añadían motivos más interesados, como la natural confluencia de los excluidos del poder radical y, sobre todo, los intereses regionales, costeños y caucanos en ese momento, que empezaban a considerar que los regímenes radicales miraban con demasiado favor fiscal al oriente colombiano[8] 

En todo caso, estos motivos de enfrentamiento y disidencia no habían hecho sino crecer para 1875. Núñez, al aceptar la candidatura no representaba claramente una formulación ideológica diferente a la de Aquileo Parra, su adversario de entonces, pero sí una contraposición política muy clara. 

Los radicales habían adquirido ya la imagen de que conformaban una camarilla estrecha y excluyente, conformada por un núcleo de ideólogos —abogados, profesores, periodistas— ligados a Cundinamarca y Santander, de ideas esquemáticas y una probada firmeza de carácter, que les servía para demostrar a los conservadores que era posible ser al mismo tiempo utilitarista y honrado. Aunque su ideología era la de la iglesia libre en el Estado libre, con frecuencia se dejaron llevar por actitudes de persecución a la iglesia, con lo que no hicieron sino reforzar la alianza entre ésta y el conservatismo, que a su vez era la justificación esgrimida para perseguirla. Del mismo modo, su ideología liberal, muy exigente, se había desvirtuado aceleradamente desde 1869, si no desde 1867, y en varios incidentes habían mostrado que estaban dispuestos a abandonar los principios por el mantenimiento del poder. De este modo, su autoridad moral había comenzado a disminuir, y los descontentos por cualquier motivo podían esgrimir la doblez y la hipocrecía radical como uno de sus más eficientes argumentos.[9] 

Cuando se lanzó la candidatura de Núñez, sus seguidores se dieron el nombre de independientes y reservaron el de oligarcas para sus opositores: del lado de Núñez estaba gente de los más diversos orígenes: la rosca independiente estaba amasada con harinas de muy distintos costales. Muchos se sentían atraídos por el candidato: éste había estado ausente del país durante doce años, se decía que tenía una buena fortuna, hecha en los consulados, y que había adquirido una madurez de estadista con su estudio de la situación política y de los pensadores ingleses. En sus corresponsalías como periodista, había hecho gala de una actitud moderada, abierta al realismo, transaccional, enemiga de los fanatismos y de los esfuerzos por imponer principios abstractos a la realidad. Núñez se cobijaba bajo el ejemplo de los políticos pragmáticos ingleses, que contraponía al de los pensadores franceses, abstractos y dogmáticos. Por lo demás, nadie sabía muy bien qué pensaba Núñez: aunque repetidas veces se declaró miembro fiel y permanente del liberalismo, y en 1876 usó una expresión que reiteraría en otros momentos de decisión, al hablar del partido liberal, "en cuyas filas he nacido y en las cuales espero morir"[10], sus escritos incluían frases vagas y sibilinas que podía dar a entender que estaba abandonando al menos algunos de sus principios. En cuanto al federalismo, aunque lo defendió ruidosamente en la campaña electoral de 1875, ya había hecho aparecer algunas de las críticas que he mencionado. En relación con la iglesia, a pesar de su imagen de librepensador, que no le chocaba esgrimir expresamente, nada había hecho o dicho que hiciera pensar que seguiría la senda represiva que había encarnado Mosquera y ni siquiera la hostilidad anticlerical más civilizada de los radicales. Era un buen escritor, hábil polemista, con cierta imagen de pensador profundo: no importaba mucho que pocos pudieran imaginarse hacia dónde se dirigía. En 1876 los jóvenes lo apoyaron: creyeron ver en él a un verdadero portador de la tradición liberal, frente al presidente saliente, don Santiago Pérez, cuyas idas a misa lo hacían sospechoso para los fervorosos liberales del Rosario o de la Nacional. Si mucho, identificaba a Núñez la idea de que abandonaría la política de fraude y violencia que caracterizaba a los radicales del momento. Por ello recibió el apoyo de esos liberales que encarnaban la decencia política del momento, como don Salvador Camacho Roldan, don Manuel Uribe Ángel o don Miguel Samper, que creían que debían civilizarse nuestras costumbres, terminar con la intolerancia y el fraude, reconocer un lugar institucional a los conservadores y terminar la persecución a la iglesia. Los regionalismos se sumaron a esto, y Núñez tuvo el apoyo entusiasta de los estados costeños y de la mayoría de los dirigentes liberales del Cauca. 

Núñez trató de obtener el apoyo conservador, y para ello escribió una famosa carta a don Miguel Antonio Caro y a don Carlos Martínez Silva en la que, con su usual ambigüedad, declaró que no era "decididamente anticatólico". Pese a la falta de claridad, don Carlos Holguín, que no se paraba en formalismos, juzgó que era suficiente para darle el apoyo conservador. Posteriormente, Núñez ofreció una apertura mayor, en una carta a Carlos Martínez Silva, en la que ofreció, a cambio del apoyo conservador, una política que les daría posiciones claves en el nuevo gobierno: ofrecía la paridad en el gabinete y los empleos principales, el nombramiento de un secretario de guerra conservador, concedería autonomía a la universidad y se tramitaría una reforma constitucional que, curiosamente, reforzaría el federalismo, al entregar a los estados la plenitud del manejo de los asuntos educativos y religiosos; de este modo los estados conservadores podrían restablecer la enseñanza religiosa obligatoria y regularizar sus relaciones con la Iglesia[11]. Esto estaba muy de acuerdo con la posición que ya Núñez anunciaba, en la que, partiendo del hecho real de que la religión colombiana era la de la "casi totalidad de los colombianos" (fórmula que reaparecería en las bases constitucionales), el estado federal por él presidido no tendría hacia el culto católico una actitud de "indiferencia absoluta". 

Aunque estos esfuerzos de Núñez por lograr el apoyo conservador se mantuvieron reservados, eran un secreto a voces y los radicales miraron con mucha suspicacia sus manejos. A partir de entonces, éstos tendieron a ver siempre a Núñez como alguien dispuesto a entregar o abandonar las conquistas liberales a los conservadores, y que puede estar en pactos secretos con éstos. La desconfianza creció con la inicial ambigüedad de Núñez durante el siguiente año, cuando elegido, por el fraude y la coacción, el señor Parra, los conservadores iniciaron una guerra civil, probablemente contando con que Núñez, como presidente del estado ele Bolívar, apoyaría los estados de Antioquia y Tolima en su rebelión. No fue así, y se afirmó que Núñez había dicho que no se embarcaba en una nave que se hundía: esto le valió la desconfianza, que sólo se borró lentamente, de un buen número de conservadores, como el general Manuel Briceño, don Carlos Martínez Silva o Leonardo Canal. 

La derrota de Núñez dio nuevas muestras de la crisis política del país, del contraste entre unas instituciones presuntamente liberales y las prácticas reales de los gobernantes. Este es el tema que se advierte en los escritos de Núñez de los años siguientes, cuando el énfasis está en la libertad del sufragio. La idea es que basta permitir a los pueblos la expresión auténtica de sus deseos en las urnas para superar la anarquía existente y lograr las bases para una verdadera paz, la paz científica. Para Núñez, la violencia surgía del intento de desfigurar sistemáticamente la opinión de los pueblos, del esfuerzo intolerante por mantener excluidos a los conservadores. Según el frustrado candidato, era "el monopolio de las elecciones por el gobierno la causa permanente del desconcierto en que se encuentra el partido liberal".[12] 

Como es sabido, los años de 1875 a 1878 fueron bastante difíciles y desafortunados. A partir del 75 entra en una profunda crisis el período de bonanza exportadora iniciado en 1848. La caída de las exportaciones y los gastos de la guerra de 1876-1877 generaron elevados déficits fiscales, que ponían al gobierno en graves dificultades para cumplir sus compromisos, tanto con los acreedores externos como con sus mismos funcionarios, y con los que esperaban algún apoyo para las obras de desarrollo económico que redimirían, se esperaba, las economías de algunos estados. 

En esta situación de crisis se posesionó, en mayo de 1878, el general Julián Trujillo, un independiente que llegó al poder sobre todo impulsado por sus triunfos militares contra los conservadores. Núñez aprovechó la posesión del presidente para señalar la urgencia de transformaciones substanciales: 

"El país se promete de vos señor —dijo a Trujillo— una política diferente, porque hemos llegado a un punto en que estamos confrontando este preciso dilema: Regeneración administrativa fundamental o catástrofe."[13] Es característico de Núñez que no sea fácil encontrar en el texto precisiones sobre lo que entendía por esta regeneración, pero los implícitos debían ser bastante claros en la época, pues los radicales no pudieron nunca tragarse este discurso, que generó el lema del partido independiente para los años siguientes. 

No es preciso narrar la compleja historia de la administración Trujillo en este momento. Pero sus características eran sintomáticas de una situación muy peculiar generada por la Constitución de Rionegro y por las instituciones políticas vigentes. El mantenimiento del grupo independiente en el poder no era fácil: la mayoría de los estados (las “ocho fortalezas” las llamó el Diario de Cundinamarca, radical) estaba en manos de los radicales, y estos podrían imponer el próximo presidente. Además, el Congreso era de mayoría radical, y esto llevó a un profundo enfrentamiento con el ejecutivo, del cual fue, entre otros, víctima el mismo Núñez: los radicales ejerciendo su derecho constitucional, negaron varios nombramientos civiles y militares, entre ellos el de Núñez como ministro en Washington. La tensión fue a veces muy elevada, y en mayo de 1879 hubo bala en el Congreso, cuando las barras independientes trata-ron de lapidar a los senadores; un artesano resultó muerto. 

Esta tensión se extendió a otras partes del país, despertó y activó conflictos sociales subyacentes, como el enfrentamiento del pueblo artesanal e independiente de Santander con los comerciantes radicales, que condujo a la matanza del comercio de Bucaramanga en 1879. En todo caso, poco a poco los independientes lograron tomarse varios estados, a veces por la vía electoral, a veces por la revolución armada, como en el caso del Magdalena o el Cauca. La pérdida sucesiva de los estados y el fracaso de los intentos por dominar a Trujillo mediante la acción del Congreso o la conspiración, hicieron que los radicales comenzaran a sentirse acorralados. En dos años perdieron la mayoría de los gobiernos estatales, y en vez de los grandes jefes radicales las nuevas estrellas, los nuevos prestigios eran el general Solón Wilches, en Santander, el general Elíseo Payan, en Cauca, el general José María Campo Serrano, en Magdalena, el general Daniel Aldana en Cundinamarca. Sólo quedaban, a mediados de 1879, Antioquia y Tolima, últimas fortalezas del radicalismo. Pero fortalezas débiles, pues en Antioquia la opinión era de decidido conservatismo, y en el Tolima este grupo alcanzaba probablemente también a ser mayoría. Bastaría un empujoncito, un gesto del gobierno nacional, y se caían. Parecía entonces que se abría una nueva era política, y Núñez no dejaba de urgirla:  

si la fe en los principios liberales no se restablece por… una política justa que engendre la paz científica y el progreso sostenido que la violencia gubernativa en cualquier forma hace imposible, tarde o temprano nos veremos suplantados.. . por los hombres que profesan más autoritarias doctrinas".[14]

 En la situación anterior, la continuidad del gobierno independiente quedaba garantizada, y Núñez fue elegido presidente en septiembre de 1879 para el período 1880-1882. En el dis-curso de posesión, el 8 de abril, esbozó un claro programa regenerador: creación de un banco hipotecario nacional, proteccionismo, garantías a los conservadores —entre otras la devolución de los bienes confiscados y rematados en la guerra anterior— y a la iglesia, y una nueva estrategia de orden público. Fuera de la amnistía al clero y a la abrogación de la ley de cultos, y de la propuesta de reforma a la enseñanza universitaria, para que "los estudios positivos se hagan sin menoscabo de las grandes aspiraciones inmateriales del corazón humano"[15], asuntos en los que se veía su convicción de que era preciso dar respiro a la iglesia, hizo algunas consideraciones sobre lo que constituía el eje de sus preocupaciones: la búsqueda de mecanismos que permitieran mantener la paz. Uno de ellos se presentó bajo la apariencia de que lo principal era el problema de los ciudadanos extranjeros, pero no dejaba de tener implicaciones internas: era la propuesta de atribuir a la Corte Suprema de Justicia el juzgamiento de "todos los abusos de autoridad violatorios de las garantías individuales que cometan los funcionarios de los Estados"[16] y la creación de agentes del Ministerio Público Nacional para que hicieran las gestiones preparatorias del caso. Fue esta la primera propuesta concreta de Núñez de reforma institucional: obviamente iba en el sentido de reducir la autonomía de los Estados, de aclarar la posibilidad de que la Corte ejerciera acciones sobre los gobernantes seccionales, algo que para la mayoría de los federalistas era inaceptable. 

El otro mecanismo propuesto por Núñez logró finalmente la aprobación del Congreso, y se convirtió en la nueva Ley de Orden Público, que representaba una sustancial modificación en la interpretación de la Constitución del 63. Como se recordará, siempre se entendió que ésta no autorizaba la acción del ejecutivo en los casos en que los gobiernos estatales estuvieran amenazados por revueltas locales, y el poder de los conservadores en Antioquia se había basado en la interpretación de Manuel Muríllo Toro de que el gobierno nacional apenas podía reconocer la situación dada. Este era uno de los puntos centrales de conflicto generados por la Constitución de Rionegro, pues al no dar a los gobiernos de los estados ninguna protección armada, y al no obligar al gobierno federal a respaldar a los gobiernos legítimos, dejaba  a éstos en situación de debilidad frente a los revolucionarios locales. Cuando a esto se agregaba la permanente violación de la supuesta neutralidad estatal, y el apoyo reiterado de la guardia nacional a rebeldes locales, se entiende el factor de caos que constituía esta determinación. Núñez, y muchos otros, inclusive varios radicales, advirtieron desde temprano los inconvenientes de esta situación, que se elevó a interpretación legal con la Ley de Orden Público de 1867. Por ello su idea era ante todo la de incorporar al sistema legal colombiano el principio vigente en la constitución de los Estados Unidos, que permitía al gobierno federal apoyar a los gobiernos legítimos, a petición de éstos o de la legislatura estatal. Esto fue aprobado así, a pesar de que la norma tenía algunos riesgos de inconstitucionalidad, que no dejaba de advertir el mismo Núñez. En efecto, éste, tras mostrar cómo la Carta del 63 había conducido a la repetida violación de sus principios cardinales, señalaba que entre "las disposiciones adjetivas que hicieron falta desde un principio debe, en primer lugar, mencionarse la solidaridad del orden", para reconocer que "generalmente se ha sostenido que entre ese principio y la constitución hay abierta pugna"[17]. Sin embargo, según el presidente esto no es así, pues, ¿cómo podrían garantizarse de otra manera los derechos que daba la misma constitución, sobre todo el derecho de los ciudadanos a que los gobiernos fueran populares, electivos, representativos, alternativos y responsables? 

La Ley de Orden Público trataba entonces de resolver el problema central de la constitución vigente, imponiendo la noción de orden público solidario en el país y aceptando que el gobierno central tenía el poder, así fuera implícito, de reconocer la legitimidad de los gobiernos estatales desafiados por la revuelta. Por supuesto, la solución no era perfecta, pues dada la amplia autonomía de los Estados en asuntos electorales, quedaba en pie la posibilidad de leguleyadas y maniobras para poner en cuestión la legitimidad de un ejecutivo regional, pero manejada con buena fe, la nueva ley podía reducir las consecuencias negativas de la constitución vigente. 

Este primer gobierno de Núñez fue, en muchos sentidos, exitoso, y la paz pública se mantuvo, en términos generales, sin alteraciones. Sin embargo, a lo largo de él se dio uno de esos procesos de erosión del grupo o partido independiente que afectarían una y otra vez las condiciones de la actividad política de Núñez. En efecto, casi desde el comienzo de la administración, en junio de 1880, los ex presidentes Santos Acosta y Eustorgio

Salgar, que habían apoyado la candidatura del cartagenero, volvieron al redil liberal. El discurso de Núñez en la Universidad Nacional, en el que elogió el plan de estudios de 1843 y defendió el "derecho natural"[18], aumentó las suspicacias de los liberales. La política administrativa y fiscal produjo también resistencias serias. Salvador Camacho Roldan, por ejemplo, expresó su desacuerdo con una línea de reducir tarifas y aumentar gastos en medio de una severa crisis fiscal; muchos independientes y conservadores compartían sus reservas sobre este asunto. El aumento en otros gastos, como los del servicio diplomático y consular, que se percibían como un sistema de pagar servicios políticos, provocaron otras reticencias, lo mismo que la elevación del pie de fuerza. Pero como decía Núñez, probablemente con una sonrisa irónica: "si hay mucho ejército, hay también mucha paz"[19]. El Banco Nacional, que chocaba con los lugares comunes económicos de tanto comerciante y banquero, muchos de los cuales simpatizaban con el grupo independiente, provocó más deslizamientos. Además, como el mismo Núñez no se cansaba de repetirlo, los grupos en la oposición se unen, pero el ejercicio del poder los divide. 

Todos los factores anteriores produjeron el abandono de! grupo por un buen número de independientes. A comienzos de 1881 la situación parecía agravarse. El impulso reformista parecía detenido, el liberalismo se esforzaba por lograr su unidad, corría el rumor de que Núñez intentaría prorrogar su período. El presidente se vio presionado a reorganizar el gabinete para dar cabida a los radicales, a un gobierno de "unión liberal", cuando el Congreso de ese año pareció tener mayoría liberal. La alarma, sin embargo, resultó prematura, y el Congreso mostró finalmente su solidaridad con Núñez. Pero las conversaciones sobre la unión del partido liberal no se detuvieron, y condujeron en abril de 1881 a un concurrido acto en la plaza de Bolívar, en el que dos independientes notables, Trujillo y Camacho Roldan, se unieron a los radicales Acosta y Arosemena. El liberalismo unido apoyó la candidatura, propuesta por Núñez, de Zaldúa: se trataba de robarle la novia al presidente, y Zaldúa, en 1876-1878 un intransigente independiente, se prestó al juego. Para Núñez esta unión liberal era anatema: se hacía para revivir las viejas prácticas, las mañas radicales. Era para enfrentar al "enemigo común", al conservatismo, y no para buscar una política de tolerancia. En efecto, el tono era el de la desconfianza, el del temor de que la división liberal le estuviera abriendo el camino al conservatismo: "Los bárbaros están a la puerta de Roma", dijo don Ramón Gómez, quien subrayó que la bandera del partido debía ser la de la intransigencia. Y Rojas Garrido amenazó: "Antes que permitir el triunfo del partido conservador, que no quede piedra sobre piedra en el suelo de la patria".[20] Y detrás, según Núñez, el Jefe del ejército preparaba el golpe militar... 

Relato estos incidentes porque muestran el contexto político de la acción de Núñez. Si aceptamos que éste quería reformar las instituciones políticas para garantizar la paz, podemos ver que una de las dificultades esenciales del proceso era hacerlas sin que el liberalismo, lleno de suspicacias, temiera que éstas se hacían en beneficio del conservatismo. No sólo los radicales estaban envenenados con el peligro conservador: para los independientes el llamado a enfrentar el "enemigo común" estaba lleno de resonancias y no caía en el vacío. Núñez, entonces, se apoyaba en arena movediza. 

La evolución política bajo Zaldúa y Otálora refuerza esta impresión. El grupo independiente estaba triunfante en 1879: los radicales reducidos a dos estados, al borde de desaparecer. Y en 1882 el presidente Zaldúa sigue la política de los radicales. Todo lo ganado parece perderse. La situación se ha invertido, comparada con la de Trujillo: el Congreso es de mayoría independiente, y un duro conflicto lo enfrenta con el presidente, que se ve obligado a ceder. Núñez, que había vivido ya muchos desplantes —el presidente Zaldúa, al posesionarse, ni siquiera hizo los mínimos elogios de cortesía a su antecesor; la Sociedad de Salud Pública, presidida por el antiguo independiente Teodoro Valenzuela, hablaba de asesinatos, y pronto ocurriría el atentado a Ricardo Becerra— de todas maneras rodeó de alambre de púas a Zaldúa. Elegido designado, obligaba a aquel a ocupar el cargo indefinidamente. Ni siquiera podía Zaldúa salir de Bogotá: el Congreso nuñista derogó una ley que había permitido antes a Núñez ejercer el poder desde tierra caliente. Y para nombrar gabinete, tuvo que aceptar, después de tres o cuatro meses de balotas negras del Congreso, que los ministerios claves, el de guerra y el del interior, fueran dados a independientes. Núñez se regodeaba escribiendo acerca de la supremacía del parlamento sobre el ejecutivo, vigente incluso en las monarquías, como en Inglaterra. ¿Era una opinión profunda o un simple acomodo a la situación la que le hacía afirmar, como principio casi de derecho constitucional, la conveniencia del parlamentarismo? ¿O simplemente estaba desquitándose, haciendo beber a los radicales altas dosis de su propia medicina?

No hay que olvidar el grado de tensión del momento. La sociedad de salud pública obraba con energía y desafío. Cuando se creyó que Zaldúa, enfermo, debería renunciar, 300 jinetes armados se presentaron en Bogotá. Los rumores de atentado contra Núñez aumentaban, y se dice que éste se vestía de etiqueta para esperar a los asesinos, cuyas esquelas amenazantes había recibido. Aun después del arreglo, que apenas tuvo lugar en agosto, y después de que el Congreso pudo derogar la ley de tuición de cultos y devolver las propiedades confiscadas en la guerra a los conservadores, continuó la tensión. Tras el atentado a Becerra, Núñez se fue a Cartagena. Poco después el general Aldana, gobernador de Cundinamarca, fue atacado y herido, y su ayudante murió. Pero aunque contaban con el presidente, la situación de los radicales no era tampoco muy firme: sólo la recuperación de algunos ejecutivos regionales les permitiría recuperar su vigor. Esto se intentó de varias maneras, pero sin mayores resultados. En el momento en el que se trataba de iniciar una operación mayor, que probablemente habría conducido a una guerra por el Cauca, murió Zaldúa y Sergio Camargo, que tenía experiencia en tumbar independientes, y se dirigía al frente de un batallón hacia Popayán, no pudo actuar. 

En este ambiente de conflicto siguió Núñez escribiendo en favor de una reforma de las instituciones. En medio del enfrentamiento con Zaldúa, escribió un artículo, "Nuestras santas instituciones", en el cual señaló que bajo la Constitución de 1843, pese a ser "obra exclusiva del partido conservador", y a pesar de hacer del encargado del poder ejecutivo "un verdadero monarca constitucional", funcionó honestamente el sistema electoral; la fuerza pública se mantuvo por fuera de la actividad política, y en consecuencia no se alteró el orden público. Esto contrastaba con la de 1853, "mezcla extravagante, quimérica y peligrosa de centralismo y federalismo". Finalmente se llegó a la Constitución de 1863, "nuestras santas instituciones": ejecutivo débil; poder del Congreso; poder de los estados; derechos individuales muy amplios. Núñez censuraba a continuación la actitud de los radicales, que en su opinión se apoyaron en la Constitución para violarla y que para mantener el poder la han deformado hasta el extremo. ¿Qué pide él?: que se dé "leal cumplimiento a nuestras queridas y santas instituciones". De otro modo, el pueblo rechazará las instituciones liberales, y se abrirá el paso a la reacción. "Entonces será el crujir de dientes"[21] 

En este ambiente Núñez empieza a exponer una serie de ideas, más o menos generales, que muestran su creciente rechazo a las ideas centrales del credo del partido liberal del momento y que ponen en cuestión sus justificaciones históricas. En 1882 sus artículos critican el utilitarismo, defienden el papel de España en la conquista y la colonia, condenan la "insensata tarea de debilitar la influencia y la sanción del sentimiento religioso", insisten en la paz lograda bajo la Constitución de 1832 y la de 1843, condenan la influencia francesa en nuestros partidos, elogian las instituciones inglesas, consideran que el reformismo de 1849 tuvo más efectos negativos que positivos [22]. Pero el eje de toda la argumentación sigue siendo la necesidad de la paz, de la paz científica que abra el camino al progreso material, a los ferrocarriles y a la producción. 

Para lograr la paz, reitera, se requieren "algunas reformas fundamentales", dice a comienzos de 1883[23]. Y en un artículo del 25 de febrero de 1883, ya bajo la administración independiente de Otálora, cuando todo parece indicar que el partido independiente retendrá el poder inevitablemente —lo que quiere decir que Núñez será el próximo presidente— lanza las propuestas por primera vez, en forma expresa: es el articulo "La Reforma". Núñez cree coger el cielo con las manos: "La república ha entrado en nueva era... las siluetas odiosas de las Euménides apenas se distinguen en remota lontananza... El triunfo de los buenos instintos ha sido espléndido..." Ante ello no hay que limitarse a conservar la paz o tomar medidas secundarias: se trata de "reemplazar la muerta Constitución de 1863 con una nueva en consonancia con las necesidades sentidas... El ciclo mitológico ha pasado…” ¿Cuál es la reforma de la Constitución que cree Núñez posible en ese momento en que siente que los independientes lo acompañan, que Otálora está con él, que tiene mayorías en el Congreso y siete estados en manos de los independientes? ¿Cómo cree que debe hacerse, cuando puede plasmar su pensamiento sin aparente oposición? 

En primer lugar, subraya que debe ser una constitución nacional, sin "desechar e! contingente de nadie": para que sea estable, todos los factores políticos existentes deben contribuir a ella. 

¿Qué debe buscar?

1) Reducir la frecuencia de las elecciones.

2) Dar al gobierno federal (y Núñez sigue hablando de poderes federales) la obligación y la capacidad de mantener y garantizar el orden público en la unión.

3) Establecer una legislación única para las elecciones de funcionarios nacionales, con excepción de los senadores.

4) Unificar la legislación penal.

5) Garantizar que el clero tendrá la misma libertad que todos los colombianos.

6) Reforzar la Corte Suprema, dándole independencia, y confiándole "la decisión de toda duda particular relativa a la interpretación de las leyes y aun de la Constitución; sin perjuicio del derecho de anulación de los actos ilegítimos que tienen hoy las Asambleas de los Estados, el cual debe ser mantenido como necesario contrapeso"[24].A ella debe corresponder también la decisión final de los conflictos ligados al ejercicio del sufragio.

A esto se reducen las propuestas de Núñez en 1883, año y medio antes de la rebelión radical que liquidó la Constitución del 63. Se trata de dar vida, pensaría uno, a la muerta Constitución del 63, más que de destruirla, colocándole los aditamentos que requiere para no ser generadora de anarquía: aumentar la duración de los funcionarios del ejecutivo, sobre lo cual había acuerdo incluso con muchos radicales, darle responsabilidad sobre el orden público y, para evitar los problemas ligados a la definición de quiénes son los gobiernos legítimos, dar a la Corte Suprema el papel de vigilante de la Constitución y las leyes, tomando en este caso esta institución del derecho constitucional norteamericano. Resulta curioso equiparar esto, por ejemplo, con la comparación que hizo Felipe Pérez en 1879 de las constituciones de Estados Unidos y Colombia: la conclusión era justamente que a la colombiana le faltaban elementos como los que aquí propone Núñez para ser realmente operativa y fundadora del orden y la paz. 

Y llama la atención la moderación de la propuesta de Núñez, que podemos creer que representa su pensamiento constitucional más sincero: por ejemplo, descarta como inconveniente la unificación de la legislación civil, dadas las diferencias de intereses regionales existentes. Indicación adicional del pensamiento constitucional de Núñez en estos momentos de triunfo y optimismo lo da su artículo "La sociología", publicado en marzo de ese mismo año. Resulta notable que Núñez haga allí una prolija comparación de las constituciones latinoamericanas para tratar de ver si el hecho de que se haya adoptado el federalismo o el centralismo tiene efectos claros sobre el mantenimiento de la paz y el orden. La conclusión es que "la forma' especial del sistema republicano (centralismo o federalismo) no tuvo pues, aparentemente, influencia decisiva en el resultado"[25]. Las causas hay que buscarlas en otros factores, étnicos, económicos, ambientales, históricos. Así como hay que buscar en diversos componentes las bases para un progreso social estable; entre ellos no deja de mencionar la filosofía cristiana. Dos meses después reitera sus opiniones, tras el apoyo que los conservadores han dado a su nombre para el siguiente período constitucional: allí afirma que no cree que el liberalismo quiera eliminar el conservatismo, o desee un concordato que resulte "depresivo de la soberanía nacional o de la libertad de enseñanza". 

Pero en esos momentos, justamente, las perspectivas políticas vuelven inesperadamente vuelven a oscurecerse, con otra defección: Otálora, el presidente, ha cedido a las voces de sirena de los radicales, y está considerando su posible candidatura, propuesta por Felipe Zapata. Núñez amplía sus manifestaciones de aproximación al conservatismo. En los meses siguientes sus artículos reiteran el papel de la religión e insisten en el papel importantísimo del partido conservador en una política sana en Colombia. "Cuando esto decimos, nos llaman conservadores, o en camino de serlo, pero es inútil que en ello se insista, porque nuestras convicciones son irrevocables"[26]. El optimismo decae y lo reemplaza la diatriba enérgica; Otálora había logrado el apoyo de la Cámara, —por lo menos esto es lo que dice Núñez— sobornando por lo menos a seis representantes. Núñez ve en los radicales sólo la incitación al asesinato y a la maniobra fraudulenta.  

Superada la amenaza de la evolución Otálora, Núñez vuelve a un cauto optimismo, pero evidentemente su desconfianza del radicalismo y la incertidumbre acerca de la lealtad de los independientes siguen aumentando. La mano de paz tendida a los conservadores es más clara: "nos atrevemos a pensar que uno de los elementos de salud de que debe valerse el liberalismo en su obra de resurrección. . . es el religioso, no por medio de leyes o decretos, desde luego, sino simplemente abandonando la propaganda materialista atea como arma política". En cuanto a la Constitución, insiste en que acepta la de Rionegro, pero

"religiosamente cumplida", como lo fue en su gobierno. Y en cuanto al federalismo, no duda en sostener:  

Nosotros creemos que la heterogeneidad de nuestros pueblos, de nuestros climas y aun de nuestra topografía, a la vez que los obstáculos que embarazan la comunicación de muchas de las varías agrupaciones, son circunstancias enteramente incompatibles con el centralismo, y que el instinto nacional no se equivocó al pronunciarse en contra de este, desde los primeros albores de nuestro nacimiento a la vida autonómica"[27]

 Pero a renglón seguido procede a mostrar cuáles fueron los defectos del régimen federal adoptado, comparándolo con el más adecuado de los Estados Unidos, del cual, justamente, se copió la Ley de Orden Público de 1880.

 Poco después —en septiembre de 1883— Núñez ganó las elecciones presidenciales, con el voto de seis estados a su favor; los otros tres se dieron al independiente en disidencia. Solón Wilches. Este triunfo acentuó los temores radicales. Habían seducido a Zaldúa y a Otálora, y nada habían logrado. Dos años de gobierno de Núñez, en su opinión, conducirían a la entrega del poder al conservatismo: sus opiniones mostraban demasiadas contaminaciones teocráticas (y escandalizaban sus elogios al Chile de Diego Portales y a Antonio Guzmán Blanco, además de sus manifestaciones de apoyo a la religión). No desconocían los radicales las maniobras conservadoras, las alianzas, por ejemplo, entre el presidente de Cundinamarca, Daniel Aldana, y los conservadores: aquél había entregado el ferrocarril al general Antonio B. Cuervo para que éste formara una guardia armada, por si acaso. Por ello, no es de extrañar que en noviembre de 1883 el país hubiera estado lleno de rumores y discusiones sobre la necesidad de la guerra. Aquileo Parra le escribió entonces a Fortunato Bernal: la guerra es la única salida, pero no hay quien la dirija. Felipe Pérez y Gabriel Vargas Santos le escribieron el 11 de noviembre a Parra que todos estaban de acuerdo en que el momento era para guerra. Y Temístocles Paredes sostuvo que la alternativa era o Núñez o la guerra: ambas eran criminales, pero menos la última[28]. Sin embargo, los gobiernos de Antioquia y Tolima, únicos radicales, y que tenían más que perder, no se decidían. 

El eje del problema estaba en que los radicales no querían correr el riesgo de reformas con Núñez. Y habían creado ya tal suspicacia que era imposible no pensar que Núñez traicionaría al liberalismo. Tan abierto era esto, que en noviembre Núñez tituló uno de sus artículos "La Gran Traición", donde trató de mostrar cómo no tenía compromiso alguno con los conservadores, incluso apoyándose en un reciente artículo del conservador José María Samper donde este decía que como, "conservador, no quiero un presidente copartidario. Si yo le hubiera creído a usted capaz de entregamos la república, haciendo traición a los liberales, no habría sido favorable a la candidatura de usted..."[29]

Núñez debía posesionarse en abril de 1884, pero no lo hizo y escribió a Carlos Holguín que no lo haría hasta enterarse de cómo marchaba el Congreso: nunca podía saberse qué saldría de los volubles independientes. No parecen existir testimonios que revelen las actitudes de Núñez entre marzo y septiembre de ese año. No quiso siquiera influir en la elección de designado, con el resultado de que fue escogido un independiente muy tibio, Ezequiel Hurtado; prefirió irse a Curazao, en busca de alivio para sus rebeldes problemas digestivos. Mientras tanto, en Santander la sucesión de Wilches amenazaba con crear toda clase de problemas. 

Núñez llegó a Bogotá en julio, y parece haber venido con sus opciones abiertas. Varios contemporáneos afirman que entregó a Parra un plan de reformas limitadas, buscando el apoyo radical para una solución constitucional moderada. A través de Ricardo Becerra hizo sus propuestas a Felipe Pérez, a Salgar, a Acosta y a Parra. Algunos radicales apoyaban el trato, incluso el gobernador de Antioquia, Pedro Restrepo Uribe, para "que haga las reformas con nosotros y no tenga que hacerlas con los conservadores". Pero al fin venció la desconfianza: ¿no había dicho el mismo don Aquileo que para negociar con Núñez había que pedirle fiador? 

La situación de Núñez no era fácil, si quería reformar la Constitución. Los dos estados radicales podían imponerle siempre el veto: era preciso su concurso, a menos que se presentara una coyuntura inesperada. Al posesionarse, el 11 de agosto, declaró —retomando la frase de 1875— que era "miembro irrevocable del liberalismo", en "cuyas filas he nacido y espero morir", propuso las reformas ya mencionadas y nombró como Ministro del Interior al expresidente radical Eustorgio Salgar, el cual fue reemplazado pocos días después por el general Santos Acosta. Era una fianza seria, pues tenía fama de decidido y ya había "amarrado" a Mosquera en 1867. Sin embargo, nada pudo hacerse, y se inició una guerra en Santander que complicaría las cosas. Núñez mantuvo las manos fuera de la guerra, y su conducta le ganó el elogio de muchos radicales. En la búsqueda de un acuerdo puso a Acosta de Ministro de Guerra; trató con guante de seda una rebelión de Ricardo Gaitán Obeso contra el gobernador de Cundinamarca Aldana. 

Entre tanto, los artículos de Núñez nos lo muestran obsesionado con la reforma constitucional, desesperado por los riesgos de anarquía —la rebelión de Santander volvía a mostrar el lazo entre el problema electoral y el orden público y la dificultad de resolverlo sin mecanismos que garantizaran los derechos de los individuos contra las autoridades de los estados. En septiembre veía que la "desmantelada nave" estaba a punto de sucumbir del todo y sentía que "un poderoso torrente de anarquía nos invade"[30]. Y el nudo estaba en la dificultad de reformar la Constitución: "De en medio de la obra constitucional realizada por los convencionistas de Rionegro... destacóse la monstruosa antítesis del artículo 92, que sancionó la inmovilidad del conjunto". Todos quieren la reforma, pero es imposible ponerse de acuerdo, pues se necesitad acuerdo de todos. La crisis total llega. ¿En qué esperar? "Del máximo de mal vendrá la salud probablemente. Pero, ¿por qué camino?". Ya el 22 de octubre Núñez parece estar dispuesto a buscar una salida radical: "incurren en equivocación enormísima los que se imaginan que el non possumus de los pocos —de dos simples voluntades acaso— sea bastante para frustrar la urgente obra de rectificación que solícita con anhelo ansioso la universalidad del pueblo colombiano"[31]  Y el 8 de noviembre propone que se acepte al menos la extensión del período presidencial y de los senadores, aunque excluyendo su propio período. "El actual presidente debería aun cesar desde que la nueva constitución fuese sancionada, con prohibición de ser elegido". Un mes después, cuando la situación en Santander se agrava ante el intento radical de convertir una convención ad hoc en una convención constituyente, la cual es disuelta. Núñez, abandonadas todas las posibilidades de reformar la Constitución con el apoyo del liberalismo radical, está al borde de una decisión final: "Si el trágico choque debe al fin realizarse... no será seguramente vencedor el escollo construido por pasiones incorregibles". En ese diciembre, Núñez retoma las frases de su discurso de posesión de diciembre: "Una época ha terminado y otra principia,.. La hora suprema de la salvadora crisis parece marcada ya en el cuadrante de nuestros anales... las soluciones... se aproximan a grandes pasos."[32] 

En efecto, el conflicto de Santander se generalizó a comienzos de ese mes de diciembre. Aunque los radicales vacilaban mucho en apoyar la guerra —los gobernadores radicales de Antioquia y Tolima veían en ella una locura santandereana que los hundiría a todos, y habían estado -ya lo dije- más bien en la línea de pactar con Núñez, para hacer las reformas entre liberales acabaron sumándose: iniciada la guerra, ¿cómo impedir que Núñez la utilizara para destruir lo que quedaba del radicalismo? 

La situación de Núñez resultó difícil, pues el reflejo tradicional liberal comenzó a actuar rápidamente. El gobernador de Boyacá se inclinó a los rebeldes, a pesar de que había sido colocado allí como hombre de confianza de la familia independiente de los Calderón. El presidente de Bolívar siguió su ejemplo. El general Ezequiel Hurtado, en el Cauca, parecía listo a sumarse a la rebelión. De este modo, Núñez parecía estar amenazado por el abandono de los militares liberales. ¿Cómo saber con quién contar? 

Ante ello Núñez apeló, presionado por doña Soledad Román y por el ministro Felipe Ángulo, a los conservadores, y autorizó al general Canal a reclutar un ejército de reserva: para ello estaban listos los 10.000 voluntarios que el partido conservador había censado a comienzos del año. Esto era pasar el Rubicón. Santos Acosta renunció el 24 de diciembre de 1884 y a los pocos días 1.200 conservadores de la sabana desfilaban frente al palacio presidencial y recibían los fusiles. 

Esta decisión de Núñez aparecía como la plena prueba de la traición que siempre habían temido los radicales, y provocó nuevas defecciones. La guerra fue conducida por tropas ante todo conservadoras, aunque todavía tuvieron importancia las jefaturas de Aristides Calderón, Payan, Aldana. Todos sabemos en qué concluyó: Núñez anunció, en septiembre de 1885, al conocerse el fin de la guerra, que la Constitución de 1863 había dejado de existir. El 11 de noviembre expuso al Consejo de Delegatarios las líneas esenciales que debía seguir en su opinión la nueva carta constitucional: centralismo, sufragio "reflexivo y auténtico", apoyo en la religión, códigos nacionales, restricciones a la libertad de imprenta.[33] 

Aquí es conveniente hacer algunas consideraciones. Los documentos citados muestran que hasta diciembre de 1884 las ideas de Núñez reducían la reforma constitucional a una serie de medidas complementarias que habrían quitado a la carta de1863 sus más protuberantes defectos. Nada nos autoriza a creer que Núñez tenía ocultas otras cartas, y que cuando reiteraba su fidelidad al liberalismo y a la Constitución del 63 estaba engañando a sus contemporáneos. Sus ideas políticas estaban más cerca de un moderado federalismo, con un ejecutivo capaz de mantener el orden público, que del centralismo radical que surgió de la guerra. Pero todos los testimonios y documentos nos muestran que Núñez respaldó el texto constitucional de 1886, e incluso lamentó posteriormente su benignidad, su tolerancia con el federalismo. ¿Cómo explicar esta aparente contradicción? 

La única explicación viable y coherente es la de que las sucesivas frustraciones de sus esfuerzos por hacer las reformas dentro de perspectivas liberales y con el apoyo de este partido lo llevaron a un cambio radical de opinión, el cual debió tener lugar durante la época de la guerra. Las sucesivas provocaciones de los radicales, su violencia, su defensa enceguecida de la Constitución del 63 pusieron a Núñez ante la alternativa de destruir totalmente el germen radical o renunciar a sus planes de reforma, de apoyarse en el conservatismo, haciendo a este partido todas las concesiones del caso, o confesar un fracaso definitivo en su proyecto regenerador. ¿No había dicho, años antes, a Emiro Kastos: "debemos aliarnos a los oligarcas de miedo a los conservadores, o unirnos a éstos aunque nos domine el elemento teocrático?"[34]. La compleja evolución política de Colombia no le permitió eludir los cuernos del dilema y acabó unido a los conservadores, con todos los riesgos que esto representaba. 

En resumen, puede sostenerse que la Constitución de 1886, en su inspiración central, en sus grandes ideas matrices, como la necesidad de eliminar la soberanía estatal, unificar la legislación estatal, de suprimir las fuentes de conflicto con la iglesia, aumentar la duración de los períodos del presidente y el parlamento, refleja las convicciones profundas de Núñez, expresadas antes de 1885. Pero en el desarrollo concreto que recibieron estas ideas, en su autoritarismo, en su centralismo sin resquicios, que bloqueó toda posibilidad de generar una auténtica I descentralización administrativa, en su presidencialismo extremista, casi dictatorial, fue obra ante todo de don Miguel Antonio Caro. En su forma final, parece contradecir el realismo político de Núñez, su preocupación por los aspectos contradictorios y cambiantes de la política, su pragmatismo tolerante y su conocimiento de los factores históricos nacionales que daban peso a las regiones: su coherencia paranoide resultaba un triunfo del formalismo lógico sobre "la constitución tradicional" del país. Y sin embargo, Núñez, decepcionado totalmente del liberalismo, la acogió y respaldó: la crisis de 1885 destruyó su flexibilidad y lo convirtió en uno de esos hombres autoritarios que antes había temido.

Entre 1878 y 1884 Núñez había luchado por una nueva estructura constitucional, que reconociera todos los factores políticos del país, se apoyara en la tradición descentralista y federal colombiana y fuera realmente nacional. Había buscado una constitución en la que ningún grupo quedara excluido, y que fuera por lo tanto prenda de garantía para todos, fuente de tolerancia y de paz. Sin embargo, la Constitución de 1886 fue una constitución de vencedores, en cuya formulación no pudo participar el liberalismo tradicional. Los pocos independientes que habían sobrevivido las sucesivas defecciones colaboraron en su redacción, sin mucho que decir porque sus ideologías se habían ido fundiendo más y más con las de los conservadores. Incluso en la defensa de algunos elementos federales, y de algunas restricciones al ejecutivo, se destacaron ante todo los conservadores, como Rafael Reyes y José María Samper. Y fue también la Constitución de 1886, como la de 1863, una carta formulada a partir de abstracciones ideológicas y hasta teológicas, lo que garantizaba su coherencia formal, más que a partir de consideraciones sobre las realidades sociales y políticas del país, que exigían ante todo resolver el problema de las reglas de juego, que permitieran a las dos grandes vertientes políticas del país competir civilizadamente por el control del Estado. 

Al repetir, incluso exacerbándolo, el error fundamental de la Constitución de 1863, el de su exclusivismo, el de ser una constitución diseñada para impedir el resurgimiento del liberalismo, la constitución resultó implacable en lo que tenía de republicano, y condujo a nuevos paroxismos de violencia. Entre 1886 y 1910 el país vio de nuevo la guerra civil como única forma de acción política abierta a la oposición, vio el gobierno mediante facultades extraordinarias y vio, tras la separación de Panamá, la dictadura abierta de Rafael Reyes, quien descubrió que solo podía buscar los caminos de una verdadera reconciliación entre los dos partidos políticos tradicionales, llevándose de calle la Constitución. 

Y sin embargo, estamos celebrando el centenario de una de las más antiguas constituciones del mundo, y su larga supervivencia es al menos indicio de que alguna fuerza propia posee. En efecto, la Constitución de 1886 ha sobrevivido, paradójicamente, en la medida en que ha dejado de ser ella misma. Por una parte, dejó abierta la posibilidad de ignorarla por largos períodos, al dar gran importancia a los mecanismos de facultades extraordinarias y estado de sitio. Y por otra, ha podido modificarse con frecuencia: en 1910, tras los audaces esfuerzos de Rafael Reyes, se convirtió en una Constitución que reconocía la realidad nacional, regionalista y bipartidista y sacaba a los liberales del ostracismo político. Aunque este reconocimiento fuera aún limitado y condicional, de él derivó el país el primer gran periodo de "paz científica" de que pudo gozar. Y en 1936, hace cincuenta años, comenzó a adaptarse a las circunstancias de un país con una nueva estructura económica y social, en medio de un proceso acelerado de modernización política y cultural. Es ese permanente dejar de ser ella misma lo que ha permitido su conservación: es una Constitución que ha permanecido justamente porque ha cambiado continuamente.    

Jorge Orlando Melo
Publicado en:
Núñez y Caro en 1886. Bogotá, Banco de la República. 1986


[1] Rafael Núñez, La reforma política (Bogotá, 1888), pág. 27.

[2] )  Núñez, op. cit., pág. 246.

[3] Puede verse un relato detallado de la coyuntura política de 1880 a 1892 en dos capítulos que he escrito para la Historia contemporánea de Colombia, que publicará próximamente la Editorial Planeta. La más completa historia del periodo 1875-1885 es la de James W. Park, Rafael Núñez and the politice of Colombian Regionalism (Universidad de Kansas, tesis inédita, 1975). Para el periodo de 1884 en adelante es útil, pese a su desorden, el tomo de Luis Martínez Delgado, República de Colombia, T. I. (1885-1895), que hace parte de la Historia Extensa de Colombia (Bogotá, 1970).

[4] Núñez, op. cit., pág. 957.

[5] Núñez, op. cit., pág. 244.

[6] Núñez, op. cit., pág. xv.

[7] Cita de Antonio José Restrepo, Sombras Chinescas (Cali, 1947), pág. 16.

[8] Park, op. cit., pág. 116, muestra en detalle como estos intereses regionales motivaron en buena parte el apoyo de Mosquera a Núñez

[9] El mejor estudio sobre los radicales es el de Helen Delpar, Red Against Blue. Alabama: The University of Alabama Press, c1981.

[10]  Núñez, op. cit., pág. 814

[11] Carlos Martínez Silva, ¿Por qué caen los partidos políticos? (Bogotá, 1934). Diversos aspectos de las negociaciones entre Núñez y los conservadores pueden verse en el libro de Máximo A. Nieto, Recuerdos de la Regeneración (Bogotá, 1924) y en la obra de Hernando Holguín y Caro, Carlos Holguín (Bogotá, 1981) p. 145

[12] NÚÑEZ, op. cit., pág. 819.

[13] NÚÑEZ, op. cit., pág. xix.

[14] NÚÑEZ, op. cit., pág. 921.

[15] NÚÑEZ, op. cit., págs. 20-22

[16] NÚÑEZ, op. cit., pág. 23

[17] NÚÑEZ, op. cit., pág. 33.  (19)

[18] NÚÑEZ, op. cit., págs. 1230 ss

[19] Núnez, op. cit., pág. 81.

[20] Núñez, op. cit., págs. 23. 129. Ver también Carlos Martínez Silva, Capítulos de Historia Política, (Bogotá, 1973) I, 413 ss.

[21] Núñez, op. cit., págs. 236 ss.

[22] Núñez, op. cit., págs. 281, 304.

[23] Núñez, op. cit., pág. 350.

[24] Núñez, op. cit., págs. 382 ss.

[25] Núñez, op. cit., pág. 410

[26] Núñez, op. cit., pág. 525.

[27] Núñez, op. cit., págs. 578, 584.

[28] Citadas por Park, op. cit., págs. 327-328.

[29] Núñez, op. cit., págs. 613 ss.

[30] Núñez, op. cit., pág. 735.

[31] Núñez, op. cit., pág. 745.

[32] Núñez, op. cit., págs. 791, 803.

[33] El texto se encuentra en Antecedentes de la Constitución de Colombia de 1886 y debates del Proyecto. (Bogotá, 1913).

[34] La carta es de julio de 1876.

 
 

 

 

Derechos Reservados de Autor. Jorge Orlando Melo. Bogotá, Colombia.
Ultima actualización Febrero de 2014
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