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El problema del narcotráfico: informe a la Procuraduría General de la Nación

 

Aspectos económicos de la lucha contra la droga

1. Un análisis superficial de la economía de la droga revela que es muy poco el impacto sobre los narcotraficantes de los esfuerzos por reducir la oferta en Colombia. En efecto, dada una curva de demanda determinada, la disminución del volumen que llegue a los Estados Unidos produce simplemente el aumento correspondiente en los precios a los compradores. De este modo, si la elasticidad del consumo de coca se acerca a la unidad, como es probable, una caída del volumen que logren llevar los traficantes a la mitad provocaría una duplicación de los precios, de manera que el ingreso global de los productores seguiría siendo igual. De este modo, los golpes a los traficantes resultan ilusorios, y su único efecto es redistribuir el ingreso entre ellos, al afectar a quienes han perdido sus cargamentos pero favoreciendo en gran escala a los que logren colocarlos en el mercado norteamericano.

2. Por el contrario, cualquier reducción en la demanda representa un golpe significativo para los productores e intermediarios, pues reduce substancialmente sus ingresos finales. Por ello, la política contra la droga debe estar esencialmente orientada a reducir el consumo, mediante políticas educativas y sobre todo represivas.[1] La persecución y acoso de los distribuidores en el mercado norteamericano y sobre todo de los vendedores finales puede tener el mayor efecto sobre el consumo, en la medida en que coloca mayores dificultades al usuario para adquirirla, aumenta sus riesgos, reduce y aleja los sitios de venta. Aunque se ha tendido a pensar que es preferible perseguir a los grandes traficantes y distribuidores, el hecho es que la manera mas efectiva de hacerlo es dificultando la venta final, pues esta es la única medida que reduce sus ingresos globales, al disminuir la demanda y alejar del consumo a los usuarios menos habituados.

Problemas éticos y políticos de la negociación

 1. En la situación actual de Colombia, la persecución a la droga es relativamente infructuosa y los costos de ella demasiado elevados. Todo el dinero invertido en los esfuerzos por controlar la producción y distribución es en buena parte perdido, pues aunque golpea a algunos traficantes su efecto global es mantener elevados los precios y aumentar las ganancias de los traficantes. Se necesitaría una eficacia extraordinaria de esos esfuerzos para poder alejar a los colombianos de un tráfico tan lucrativo como lo es actualmente. Por otra parte, los costos humanos y de corrupción de esta lucha son extraordinarios.

2. La corrupción y la violencia contra quienes tienen a su cargo actividades antinarcóticas o las impulsan en los medios de opinión o los canales oficiales, aunque venían creciendo desde antes, se han incrementado extraordinariamente a partir de los intentos de aplicación del tratado de extradición. Este constituye, en efecto, el principal riesgo de los grandes traficantes, que se sienten relativamente seguros de su impunidad frente a la ley colombiana. La extradición resulta atractiva para nuestro gobierno en la medida en que, aunque se trate de colombianos cuya hoja delictiva en Colombia es amplia, es sabido que un proceso normal culminará casi necesariamente en su absolución, como lo han mostrado ya todos los casos de procesos a miembros de los grupos Rodríguez, Ochoa o Escobar, entre decenas mas.

3. Dada la magnitud del negocio de la droga, parece imposible "ganarles la guerra", pues ellos pueden protegerse con grados crecientes de corrupción o intimidación. Esto ha llevado a muchos a proponer una negociación con los representantes de los narcotraficantes. Sin embargo, esta negociación tropieza con muchas dificultades:

a) El negocio de la droga no esta sujeto a una estructura jerárquica capaz de imponer el cumplimiento de los acuerdos a que se llegue. Si estos acuerdos suponen el desmonte de las redes de producción y tráfico, dadas las inmensas ganancias disponibles, surgirán inevitablemente grupos dispuestos a tratar de obtenerlas y a no acogerse a ningún acuerdo logrado por tres o cuatro gran‑ des jefes. Si no suponen el desmonte de la producción y el tráfico, conducirían simplemente a legalizar hacia el pasado la acción de los mas conocidos traficantes y probablemente a permitirles una incorporación mas fácil de sus fortunas a la economía colombiana, pero no evitarían el surgimiento de nuevos grupos y probablemente el mantenimiento de parte importante de quienes reciban amnistías o indultos en el negocio. No se ve pues que pueda lograr el estado colombiano con una negociación.

b. En la opinión nacional se tiene una certeza moral de que los grandes jefes, con los cuales habría que hacer las negociaciones, son culpables de algunos de los asesinatos mas graves de los últimos años. No se trata en este caso de negociar con jefes guerrilleros mas o menos idealistas, sino con evidentes criminales, acostumbrados a eludir la ley y probablemente dispuestos a seguir haciéndolo. El costo político y moral de una negociación parece demasiado alto para poder asumirlo. Si quienes han hecho su fortuna apoyados en la violencia y el asesinato aparecen sentados con representantes del gobierno para negociar su status en la sociedad colombiana y la misma disminución de la violencia, la autoridad del estado aparecería seriamente en cuestión.

Algunas posibles estrategias

Las consideraciones anteriores muestran las grandes limitaciones dentro de las cuales se adelanta la lucha contra la droga, y dejan en claro que las perspectivas de éxito son bastante reducidas. Sin embargo, es posible buscar algún cambio en las relaciones de poder entre los traficantes y el estado colombiano, sobre todo si se busca ante todo reducir los efectos negativos del narcotráfico sobre la sociedad más bien que una imposible victoria total. Estos efectos son ante todo la ampliación de la violencia y el incremento en la corrupción.

Algunos elementos de esta estrategia podrían encontrarse entre las siguientes sugerencias:

Producción y consumo

Introducir con mayor claridad en la posición colombiana frente a los Estados Unidos la necesidad de que la prioridad de la lucha este en la reducción del consumo. Esto podría conducir a un mayor compromiso de los Estados Unidos en la lucha contra el tráfico, pero ante todo en su propio territorio, reduciendo los problemas que genera la creciente presencia de la DEA en Colombia. Los argumentos económicos esbozados podrían reforzarse con un estudio adecuado del mercado de la droga, para el cual seguramente existen datos más sólidos. Un buen estudio de este problema podrá dar argumentos fuertes a los colombianos para modificar en alguna medida la posición norteamericana, sobre todo en la perspectiva de una nueva administración.

Para reforzar la posición colombiana ante los Estados Unidos sería conveniente tratar de dar un carácter multilateral al estudio de estos problemas, en particular por parte de los países que producen la droga o tienen un papel decisivo en su procesamiento. Una primera iniciativa en este sentido podría ser una reunión de los procuradores de países como Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil, México, Honduras y Colombia, para intercambiar información y discutir posibles políticas conjuntas y eventuales formas de colaboración.

Narcotráfico  y narcoterrorismo

Reorientar la persecución a los narcotraficantes colombianos, para dar énfasis ante todo a la lucha contra la violencia y la corrupción. Esto puede incluir elementos de una "negociación implícita", que simplemente dejen claro, en los hechos, una modificación de la estrategia gubernamental. Esta "negociación implícita" estaría orientada a dar a entender a los traficantes que el gobierno colombiano ve con particular gravedad su estímulo a actos de violencia y de corrupción, pero considera menos urgente perseguir sus actividades de producción y tráfico. Para ello, podría ponerse menos énfasis en la persecución de las actividades de producción y tráfico de droga, prefiriendo a la detención de los responsables la aplicación de castigos económicos, decomisos de todos los elementos involucrados, incluyendo las propiedades y vehículos. Simultáneamente, debería buscarse el aumento de las penas por actos de violencia y de corrupción ligados a la ejecución de actividades de tráfico de drogas. También, si es posible encontrar formulas aceptables constitucionalmente, crear procedimientos especiales para la investigación y juicio de las personas implicadas en crímenes contra las personas cometidos en conexión con la realización o defensa del narcotráfico y de los fenómenos de corrupción, hoy relativamente impunes. La utilización de la figura del enriquecimiento sin causa, podría servir como mecanismo de control a corrupción de funcionarios, autoridades de policía, etc.

Hacia una “negociación implícita”

Un aspecto importante de la lucha contra el narcotráfico es buscar cómo  eliminar o reducir las formas de alianza y colaboración entre este y elementos de las fuerzas armadas, apoyadas con frecuencia en la percepción de una comunidad de intereses en la lucha contra las guerrillas, y que debilitan la capacidad de esas mismas fuerzas armadas para luchar eficazmente contra el narcotráfico, además de que producen formas de descomposición interna de consecuencias imprevisibles. Podría también estudiarse la posibilidad de desarrollar el artículo 30, en donde dice que el legislador, "por razones de equidad, podrá determinar los casos [de expropiación] en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”, para expropiar los bienes de los traficantes vinculados a delitos violentos, o que causen conmoción pública.

Debería también analizarse la posibilidad de hacer una aplicación discrecional de la ley de reforma agraria, en los casos en los cuales la adquisición de propiedades por narcotraficantes, se convierta en factor de violencia y conflicto social con campesinos sin tierra o pequeños cultivadores.

Lo anterior debería estar acompañado de un abandono explícito del esfuerzo del gobierno por mantener el tratado de extradición, cuyos efectos sobre la vida colombiana son bastante negativos. Esta es una condición necesaria para poder asumir una estrategia como la esbozada, y para que el estado colombiano recupere su capacidad de juzgar y castigar los delitos que están perturbando la paz nacional y de desarrollar una política, enmarcada justamente en el esfuerzo por pacificar a la nación, que permita la reincorporación a la vida legal de los implicados que abandonen el tráfico de drogas.

La lucha económica y fiscal

Las anteriores modificaciones legales deberían estar acompañadas de actos de persecución y hostigamiento del gobierno a todos los narcotraficantes tenuemente sospechosos de alguna vinculación con hechos de este estilo, cada que se produzca un asesinato típicamente ligado a la droga ‑jueces, periodistas, políticos, etc‑. La policía y el gobierno pueden tener en sus manos información suficiente para justificar procesos legales contra centenares de narcotraficantes conocidos por la opinión. Aunque estos procesos no conduzcan a ningún resultado final, dada la capacidad de defensa de los acusados, su iniciación consecuente a cualquier asesinato vinculable al tráfico de droga coloca a los traficantes ante una situación en la que los costos de estos asesinatos serían superiores a cualquier beneficio posible. Además, los allanamientos y la perspectiva de juicio para quienes sientan que tienen riesgo de ser encausados, provocarían el desorden y probablemente la salida del país de muchos traficantes, con el efecto que esto puede tener sobre su capacidad para continuar ejerciendo actos de violencia. El antecedente de la calma relativa que siguió a la muerte del Ministro Lara Bonilla, cuando se produjeron centenares de allanamientos, puede indicar las ventajas de este tipo de acciones, independientemente de los resultados finales de los procesos que se inicien.

El hostigamiento a los narcotraficantes, en el caso de que se realicen actos criminales "desestabilizadores" podría incluir el uso de la presión tributaria. En efecto, aunque alguna parte de los capitales de la droga se encuentran "amnistiados" para efectos del impuesto al patrimonio, los niveles de evasión de los beneficiarios del tráfico son probablemente muy elevados. Dado el desajuste entre sus ingresos declarados y sus consumos y adquisiciones ostentosas, sería muy fácil para el estado comprobar la evasión tributaria y aplicarles las multas y penalidades correspondientes. Una legislación que permitiera una investigación tributaria más ágil y expedita para las personas involucradas en el procesos de narcotráfico, utilizada discrecionalmente por el estado, podría generar en los jefes la percepción de que un asesinato importante representa un alto costo tributario para todos ‑ y no solo los gastos para contratar los sicarios‑ y podría llevar a que algunos de ellos, más interesados en la normalización de sus relaciones con la sociedad colombiana, influyan sobre los demás, o incluso cooperen con la justicia colombiana para detectar y capturar a los culpables. En general, uno de los objetivos de esta política de negociación "implícita" sería hacer del interés de los principales jefes, en especial aquellos con inversiones y recursos importantes en los sectores normales de la economía ‑ganadería, industria farmacéutica, etc.‑, la reducción de los niveles de violencia, la finalización del amedrentamiento y las amenazas a jueces, periodistas, etc., y del apoyo a masacres colectivas en las áreas de actividad de narcotraficantes vinculados a la actividad agropecuaria.

Información e investigación

Es importante darle prioridad a que el estado adquiera toda la información necesaria para enfrentarse a las actividades de los narcotraficantes. Las investigaciones derivadas de causas penales están orientadas en un sentido muy específico y especializado para permitir al estado un conocimiento adecuado de la evolución del narcotráfico. Esta información debe incluir no solamente aspectos propiamente delictivos sino información sobre aspectos económicos, áreas de cultivos, filtraciones sobre formas de tráfico, etc. Por ello, sería conveniente crear, buscando una localización adecuada, una oficina de información y análisis del tráfico de drogas, que recoja información de dominio público sobre el tráfico, pero también haga investigaciones desligadas de los procesos penales sobre los movimientos de capitales, inversiones, sociedades, y reciba la información disponible y no protegida por reservas del sumario de parte de las fuerzas de investigación policial o judicial.

En la procuraduría misma, sería muy conveniente poder llevar adelante un análisis continuo de los diversos aspectos de los procesos contra personas vinculadas al narcotráfico. De las informaciones de prensa sobre los principales procesos se advierte que casi todos estos tienden a fracasar, por causas atribuibles a deficiencias en el acopio de pruebas, en su incorporación al proceso, etc. Una base de datos que incluyera todos los procesos en curso por narcotráfico y todos los que involucren personas vinculadas a los procesos por narcotráfico ‑ independientemente de su contenido‑, y en la cual sea posible establecer todas las fechas de la tramitación, los resultados, los incidentes típicos, los motivos de excarcelación, los juzgados responsables, etc., permitiría identificar las causas de los fracasos de la justicia colombiana y buscar algunos correctivos a los errores más frecuentes: instrucción legal especial a los agentes policiales, utilización de asesores y peritos en aspectos tributarios y comerciales, etc.

Algunas consideraciones generales

Las anteriores medidas y recomendaciones parten de la apreciación "realista" de que es indispensable controlar de algún modo la situación actual para evitar que las consecuencias del tráfico sigan amenazando cada vez más la paz y la justicia en Colombia. Sin embargo, es evidente que toda esta estrategia, inevitable dadas las actuales condiciones del tráfico y de las relaciones entre Colombia y los Estados Unidos, tiene mucho menos probabilidades de éxito que la búsqueda de unas condiciones de despenalización y control del uso de la droga, sobre todo en los países donde se encuentran los principales mercados. La lucha contra la droga, en su forma actual, ha sido generalmente contraproducente, pues ha convertido el negocio en un negocio de una magnitud inconmensurable. Una temprana legalización, como fue propuesta por figuras importantes de Colombia hace bastante años, habría impedido la formación de la grandes fortunas de los traficantes, habría disminuido el interés de estos por expandir incesantemente el consumo y habría podido llevar a una situación, como la que se encuentra en Inglaterra y otros países para los consumidores de drogas heroicas, de suministro regulado de la droga a un número reducido de habituados. El análisis de las posibilidades, a largo plazo, de una estrategia orientada en esta dirección, resultaría también importante para tener algunas cartas alternativas en el caso de que las políticas represivas, como ha ocurrido hasta ahora, continúen estimulando el surgimiento de grandes oportunidades económicas en el tráfico y no muestren eficacia en la reducción del consumo de la droga.

Mecanismos legales adicionales

Es importante el mejoramiento de los mecanismos de control del lavado de dólares, por parte de la Superintendencia de Control de Cambios, para disminuir la fuga de capitales. Debe ser posible utilizar también la información de la Superintendencia de control de Cambios para efectos de información sobre las actividades de las principales figuras del narcotráfico. Igualmente debe ser posible obtener, de autoridades norteamericanas, información sobre propiedades, sociedades y bienes de colombianos en el exterior, que no hayan obtenido las autorizaciones exigidas por la ley colombiana.

Documento presentado a nombre del IEPRI a la Procuraduría General de la Nación, en respuesta a una solicitud del Procurador General Horacio Serpa Uribe, a partir de una discusión con otros investigadores del Instituto.

Jorge Orlando Melo

Bogotá, abril 1989


 

[1]  Las políticas educativas son muy costosas y su impacto es dudoso: la adicción no disminuye como consecuencia de prédicas morales o de avisos de televisión. La represión, sin embargo, debe orientarse contra el traficante, pues esto afecta tanto la producción (disminuye la demanda y baja el precio para el productor) como el consumo (sube el precio al consumidor). La persecución al consumidor, que es la línea de los Estados Unidos -meter centenares de miles de personas a la cárcel- es aún más costosa y socialmente regresiva: las víctimas son los latinos y negros.

 
 
 

 

 

Derechos Reservados de Autor. Jorge Orlando Melo. Bogotá, Colombia.
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