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En más de una ocasión sale lo que no se espera: un libro sobre las imprevistas consecuencias de la Constitución de 1991
 

El argumento central de este oportuno libro [1] es que la Constitución de 1991, buscando corregir algunos vicios tradicionales del país y resolver problemas antiguos, creó algunas instituciones que terminaron, en forma imprevista -como ocurren casi siempre las cosas en el mundo de la política, donde, como en el poema de “la perrilla”, casi siempre sale lo que no se espera-, perjudicando el desarrollo y el progreso del país. Las formas concretas que adoptó la descentralización, sobre todo en sus aspectos fiscales, el debilitamiento del sistema político bipartidista y la fragmentación de las organizaciones políticas, y la creación de un sistema de defensa judicial de los derechos humanos, llevaron a que la asignación de recursos públicos se desviara por el esfuerzo de lograr los apoyos políticos requeridos para actuar en un sistema sin partidos fuertes, y a que las sentencias judiciales desviaran en formas inesperadas y a veces muy costosas el gasto social.

Este libro me produce una serie de reacciones encontradas. A pesar de mi sesgo a favor de los derechos humanos, estoy de acuerdo en que la Constitución de 1991 ha tenido muchos aspectos negativos, y por ello comparto la preocupación de los autores del libro por el impacto económico de la Constitución de 1991. Desde su expedición me pareció que podía tener un impacto negativo sobre la economía e incluso sobre la política.

En 1991 yo estaba de Consejero de Derechos Humanos, y participé en una comisión que, en el ministerio de gobierno, bajo la coordinación del viceministro Andrés González Díaz,. Participó en la elaboración de los anteproyectos de articulado sobre ese tema. Allí plantée en varias ocasiones mi preocupación por la tendencia a convertir en derechos de ejecución directa los derechos económicos y sociales. En mi punto de vista, la Constitución dejaba unas áreas confusas que se prestarían a interpretaciones difíciles, en particular para decidir qué derechos eran fundamentales y por lo tanto exigibles mediante una tutela Según mi interpretación, que recogí en una conferencia dictada en la Procuraduría General de la Nación [2], “el derecho de tutela sería aplicable, por ejemplo, para impedir que una persona sea excluida del acceso a un hospital, en caso de emergencia, pero no para obligar al Estado a tener un determinado nivel de hospitales o centros de salud. Esto diferencia la obligación del Estado de asignar los recursos existentes en forma no discriminatoria de la obligación, de cumplimiento gradual, de ampliar los servicios o crear las condiciones para el pleno disfrute de los derechos de orden social, económico y cultural” Lo que yo temía ocurrió, y las Cortes adoptaron una forma de interpretación, que tiene, además de costos fiscales graves, un efecto político: según escribí en esos años, “la Constitución no solamente señaló los derechos exigibles del Estado, sino que definió como derechos temas que hacen parte de la controversia política. Al hacerlo, despolitizó la búsqueda de metas sociales y creó un ambiente en el que el desarrollo económico y social no se logra a través de la política y la participación democrática, sino mediante demandas en los tribunales” El otro tema que me parecía mal definido era el de las competencias municipales, al generar transferencias gratuitas a los municipios, con independencia de su esfuerzo fiscal, pues tendía a volver rentistas a las regiones, favorecía la irresponsabilidad de las administraciones locales y llevaba a convertir las transferencias y regalías del Estado en un botín que trataban de capturar empresas políticas más o menos delictivas y clientelistas en muchos lugares del territorio nacional.

Esta prevención sobre los impactos negativos de la constitución me hace leer con simpatía los esfuerzos de este libro, que, a partir de una pregunta más general –porque Colombia ha crecido menos que el resto de América Latina desde 1994 a hoy- ofrece una respuesta un poco más amplia de los males de la constitución. En efecto le atribuye a la Constitución de 1991 un cambio en las reglas institucionales y en las estructuras del juego político que en su opinión es el factor principal para explicar esa diferencia. No voy a entrar en la discusión detallada del argumento, que me parece que se desarrolla en forma muy completa y documentada, pues no tendría tiempo.

Quiero simplemente señalar que, aunque estoy de acuerdo con gran parte de los detalles y discusiones del libro, y con muchos de sus argumentos específicos, sus conclusiones generales no me convencieron del todo. No tengo dudas de que la constitución ha creado cambios negativos en algunos elementos de los procesos de formulación de políticas económicas y creó distorsiones substanciales en la asignación de recursos públicos. Y sin duda, esos cambios tienen impacto sobre el crecimiento. Pero creo que para probar que la Constitución del 91 es la principal responsable haría falta mucho más información y datos más claros y contundentes. En forma esquemática voy a señalar donde están mis dudas.

1. Me parece que el libro se apoya en premisas y supuestos que no se discuten, que dan por obvios, pero soy muy dudosos. El supuesto general más importante es la preferencia implícita o a veces explícita por los procesos centralizados de toma de decisiones. El modelo implícito de fondo es que antes los presidentes podían promover sus reformas económicas o fiscales con mayor facilidad y que la Constitución de 1991 hizo que esto se volviera más difícil, porque introdujo nuevos actores sociales, nuevos participantes, Entre los elementos que uno nota que se presentan como factores que han dañado el proceso de decisión son la democratización del país, el debilitamiento del poder de los partidos tradicionales e incluso la diversificación de la economía, que al dejar de estar centrada en el café abrió el camino a una fragmentación de los gremios y a un aumento en los actores económicos. Sin duda, las decisiones son, desde el punto de vista del presidente, menos fáciles, pero no se si esa es la perspectiva válida. Y esta perspectiva lleva a un supuesto derivado, y es que el efecto de este proceso de desconcentración es favorecer las decisiones que favorecen intereses privados –el argumento es plausible- frente a las decisiones que responden a intereses más generales. Mi hipótesis es, por el contrario, que las decisiones democráticas, en un ambiente con una concentración menor del poder, deben ser las más apropiadas para el desarrollo económico, y además se prestan menos a favorecer a gremios particulares que las que se tomaban cuando uno o dos gremios dictaban la política económica. ¿Tienen más poder de sacarle subsidios al Estado los cañeros o los floricultores que la Andi de los años 40s y 50sm cuando impuso el modelo de crecimiento basado en la protección a ultranza del mercado interno?. Yo, por mi parte, lo dudo. Estos supuestos implícitos son muy fuertes, y llevan a mostrar todo lo que perdimos al cambiar el sistema de los auxilios parlamentarios, transparente y legal, por los mecanismos más informales de apoyo sectorial de hoy. Si antes solo hubiéramos tenido los auxilios, bueno y sano. Pero es que también teníamos todo lo demás, los subsidios sectoriales, la captura de la política económica por los gremios, etc.

2. La información aducida no me parece del todo convincente, a pesar de que es rica y novedosa. La afirmación básica misma me parece que debe ponerse en contexto. Si hemos crecido menos en el período 1991-2008, esto se debe fundamentalmente a una crisis que yo consideraría difícil atribuir a la constitución: los años de caída y estancamiento de la economía de 1997-2000. La debilidad política de los gobiernos de Samper y Pastrana y su incapacidad para responder a las dificultades económicas en forma adecuada se debió en gran parte a factores distintos a la constitución: el cuestionamiento de le legitimidad del gobierno de Samper, el carácter minoritario del gobierno de Pastrana. En ambos casos, creo que la respuesta económica del gobierno fue razonable, pero sus efectos estaban muy limitados por las necesidades políticas de los dos presidentes y sobre todo, por un ambiente de desconfianza nacional, producida en parte por una política de negociación con la guerrilla que mostraba a un esetado débil, en un momento en el que aumentaba dramáticamente el nivel de violencia del país. Esta desconfianza llegó al punto de que muchos vieran a Colombia como en “Estado fallido”, una caracterización que considero totalmente arbitraria y sin bases suficientes, pero que penetró en la opinión de amplios sectores. En todo caso, esta sensación afectó en forma muy fuerte la inversión: muchos ricos se fueron del país, muchos capitales salieron y esto desinfló las expectativas que habían creado los buenos años de 1991-1996. Todavía yo veo esas crisis como crisis de confianza, más que como crisis producidas por la política económica, que me parece que siguió siendo razonable. Del mismo modo, hay muchas afirmaciones de detalle que me parecen equivocadas y, al menos en la discusión de los cambios constitucionales, simples erratas: muchos de los cambios que se atribuyen a la constitución de 1991 estaban vigentes desde antes, y mucho de lo que se atribuye a 1968, como los auxilios parlamentarios, existía desde 1886. O argumentos discursivos no apropiados: como ejemplo de lo diverso políticamente que se volvieron los ministerios a fines de los ochenta se presenta precisamente al único que fue homogéneo, el de Barco. Los ejemplos serían muchos...
3. Mi tercer argumento es que me parece que el libro sobre estima el impacto de la Constitución sobre el crecimiento, porque parte del supuesto de que las políticas económicas son el factor fundamental en el crecimiento. Yo creo que son importantes, pero me parece que con malas o buenas políticas económicas se puede crecer, con gasto publico del 10 o del 20 o del 50% del PIB, siempre que los agentes económicos encuentren reglas en las que puedan confiar e incentivos adecuados. Las políticas económicas son para mí muy secundarias y casi siempre lo más importante que logran hacer en este campo es no hacer daño, no distorsionar demasiado las cosas. Probablemente es un supuesto profesional de los economistas del sector público el que los hace creer que lo que hacen es decisivo, y que las dificultades que crea la constitución para hacer reformas integrales se vuelve fatal. Pero yo tengo mis dudas.
4. Y estas dudas las extiendo también a la idea implícita de la importancia de estar haciendo reformas. Sin duda, hay momentos en que es importante hacer reformas, como ocurría en 1991 en relación con el orden político, pero incluso en ese momento yo, que en este tema soy un conservador radical, sentí que se estaba cometiendo un gran error al no limitarse a reformar algunas cosas de la constitución y meterse en la vacaloca de una nueva constitución, en el que para arreglar unas cosas se iban a dañar otras que estaban funcionando bien. Mi posición es, en general, que mientras menos reformas, mejor. Por eso, no veo con tanta preocupación este impacto de la constitución: me parece que lo que ha ocurrido, por ejemplo, que ha hecho que se necesite una reforma constitucional –bastante bien lograda en mi opinión- para arreglar los errores originales reales en el sistema las transferencias, es más bien positivo, y me imagino cómo habría sido el baile con esas transferencias si hubiera sido fácil reformarlas cada dos o tres años.
5. En resumen, mi sensación es que aunque la constitución tiene muchos elementos discutibles, en los aspectos económicos me sigo ateniendo a mi diagnóstico y al de Salomón Kalmanovitz, de que el daño está sobre todo en el costo fiscal que introduce, no porque sea malo que el estado crezca, sino porque no está basado en una deliberación política que obligue a decidir también sobre cómo se va a financiar. Y comparto lo que argumento, sobre este mismo tema, Mauricio Pérez, cuando trató de mostrar en 2001 que la idea de que el manejo clientelista del sistema presupuestal no era el resultado de una constitución que había amarrado las manos virtuosas de los presidentes, sino que eran en buena parte los presidentes los que habían impulsado ese sistema por razones ajenas a las necesidades constitucionales. Al leer las narraciones tan detalladas de este libro, muchas veces quedo todavía más convencido de que fueron los presidentes los que, por debilidades políticas, que se produjeron por razones coyunturales más que institucionales, o por su afán de consolidar un apoyo que les permitiera seguir siendo tan poderosos como en los años del Estado de Sitio, hicieron todo lo posible para desarrollar un sistema que les permitiera ampliar su poder político repartiendo beneficios fiscales.

[1] (Eduardo Lora y Carlos Scartascini). Consecuencias imprevistas de la constitución de 1991. Los otros autores son Mauricio Cárdenas, Mónica Pachón, Carolina Mejía, Mauricio Olivera Guillermo Perry, Marcela Eslava y Marcela Meléndez).

[2] Publicada en Jaime Sanín Greiffestein, Jorge Orlando Melo, Jaime Vidal Perdomo y Jaime Giraldo Ángel, La Nueva Constitución,Bogotá, Procuraduría General de la Nación y Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 1992


Jorge Orlando Melo
Bogotá, noviembre de 2009

 

 

 

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Ultima actualización octubre 2016
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